Vad är Schengenavtalet?

I den lilla luxemburgska byn Schengen undertecknades 1985 det avtal, som under de senaste månaderna har satts på prov av flyktingströmmen till Europa. Flera länder har infört temporära gränskontroller med stöd av avtalet.

Det övergripande målet med Schengenöverenskommelsen, som undertecknades av Västtyskland, Frankrike, Nederländerna, Belgien och Luxemburg, var att underlätta den fria rörligheten för såväl personer som pengar och varor. I praktiken innebar det att de systematiska passkontrollerna upphörde vid gränserna mellan de undertecknande länderna.

I gengäld skulle kontrollen av områdets yttre gränser stärkas. Det skulle också skapas ett gemensamt övervakningssystem mellan länderna.

Schengenregelverket var från början inte en del av EU:s lagstiftning. Genom Amsterdamfördraget, som trädde i kraft 1999, införlivades bestämmelserna med EU:s regelverk, och de utgör numera en integrerad del av unionsrätten. Varje ny medlemsstat i EU måste anta dem.

Trots att man kan färdas utan pass från ett Schengenland till ett annat, måste man ändå vid behov kunna identifiera sig, med nationellt id-kort eller körkort.

Även om Schengenavtalet undertecknades redan 1985, dröjde det till mars 1995 innan det trädde i kraft. Då omfattade Schengenzonen förutom de ursprungliga fem länderna även Spanien och Portugal.

I september 1995 började de nordiska länderna förhandla om att ansluta sig till Schengenområdet. I Finland tillsattes för ändamålet en officiell delegation, bestående av representanter från en rad ministerier samt tullstyrelsen.

Nordiska passfriheten

Schengensamarbetet innebar i synnerhet en utmaning för den nordiska passfriheten, som existerat sedan 1950-talet. Något liknande system fanns ingen annanstans i världen, och för de nordiska länderna var det en principfråga att det skulle kvarstå vid inträdet i Schengenområdet - även om Norge och Island förblev utanför EU.

Det ledde till att de fem länderna beslöt att börja tillämpa bestämmelserna samtidigt. I december 1996 slöt Finland, Sverige och Danmark avtal om anslutning till Schengenområdet, medan Norge och Island undertecknade avtal om samarbete.

I mars 2001 började Norden tillämpa avtalet. I samma veva blev den finskryska gränsen Schengenområdets östligaste gräns. Det medförde också förändringar vid Helsingfors-Vanda flygplats, där man fick inrätta ett separat område för resenärer som skulle till länder utanför området.

För Finlands gränsbevakningsmyndigheter betydde Schengenanslutningen att passkontrollerna under år 2001 minskade med fyra miljoner.

Schengensamarbetet innebar visserligen att gränskontrollerna mellan länderna slopades, men vid områdets yttre gränser skärptes kontrollen i motsvarande grad.

Det grundades även en databas vid namn SIS (Schengen Information System), belägen i Strasbourg. Där lagras data om inreseförbud, efterlysta personer samt stulna eller försvunna fordon, föremål och pass.

Systemet var tänkt att underlätta det internationella samarbetet mellan polis och rättsmyndigheter, men det ådrog sig kritik från människorättsgrupper. Myndigheterna försäkrade dock att "laglydiga medborgares" uppgifter inte skulle lagras i SIS.

Nya medlemmar - och blivande

Under åren har Schengenområdet svällt ut att omfatta de flesta länderna i Europa. Redan före de nordiska ländernas anslutning, år 1997, hade Österrike och Italien gått med i samarbetet. Grekland gick med 2000. De baltiska länderna, Polen, Tjeckien, Slovakien, Ungern, Slovenien och Malta anslöt sig 2007, följda av Schweiz år 2008 och Liechtenstein 2011.

Småstaterna Monaco, San Marino och Vatikanstaten är alla belägna inom Schengenområdet. De har inte undertecknat själva avtalet, men nog slopat gränskontrollerna enligt bilaterala avtal med sina stora grannar Frankrike respektive Italien.

Av de återstående EU-medlemmarna är Cypern, Rumänien, Bulgarien och Kroatien förpliktade att följa Schengenregelverket. Fullvärdiga medlemmar har de inte kunnat bli. I Cyperns fall är det delningen som sätter stopp. Rumäniens och Bulgariens anslutning har skjutits upp till följd av dessa länders alltför små framsteg i kampen mot korruption och organiserad brottslighet. Kroatien, däremot, har som mål att bli en del av Schengenområdet under 2016.

Storbritannien och Irland har valt att inte gå med i Schengensamarbetet. Britterna vill behålla full kontroll över sina gränser. Irland har inte landgräns mot fler länder än Förenade Konungariket, och vid den görs sedan tidigare inga passkontroller. Eftersom ett medlemskap i Schengen utan brittiskt deltagande skulle innebära att sådana formaliteter återinfördes, har beslutsfattarna även i Dublin beslutat att stanna utanför samarbetet.

Dock omfattas båda länderna av EU:s rörlighetsdirektiv, som gör det möjligt att resa i hela EU med nationellt ID-kort i stället för pass. Storbritannien tillämpar dessutom vissa delar av Schengenregelverket, bland annat angående polisiärt samarbete och utbyte med databasen SIS.

Ända från det att Schengenavtalet trädde i kraft har enskilda medlemsländer med en eller annan förevändning kringgått det. Enligt avtalet får ett enskilt land införa gränskontroller i upp till 30 dagar om den allmänna ordningen och inre säkerheten bedöms vara hotade. Beslutet kan därefter förnyas för högst 30 dagar i taget.

Sådana arrangemang har förekommit i samband med politiska toppmöten, stora politiska manifestationer, stora idrottsturneringar eller narkotikarazzior. Belgien återinförde gränskontroller år 2000 för att bromsa upp den illegala invandringen. Frankrike upprättade kontroller vid sin nordgräns av rädsla för narkotika från Holland.

Under VM i friidrott i Helsingfors 2005 tog även Finland i bruk passkontroller.

Men det senaste årets kraftigt ökade strömmar av asylsökande och migranter från Mellanöstern och Afrika har ställt Schengen-samarbetet inför sina största utmaningar hittills. Tyskland, Österrike, Slovakien och Finland har alla tagit i bruk temporära gränskontroller de senaste månaderna. Den 12 november sällade sig även Sverige till skaran.