Hoppa till huvudinnehåll

Huvudstadsregionen

Rättslärda ser juridiska problem i affären bakom Helsingfors stads lönekaos: "Det här är att kringgå upphandlingslagen"

Juhana Vartiainen och Sami Sarvilinna
Bildtext Borgmästare Juhana Vartiainen och kanslichef Sami Sarvilinna. Sarvilinna skrev själv under affären med Sarastia och anser att allt gick i enlighet med lagen.
Bild: Mika Hokkanen / Yle

Får Helsingfors stad anskaffa system utan konkurrensutsättning? Rättslärda anser att anskaffningsprocessen har varit konstlad.

Sedan Helsingfors stad tog i bruk ett nytt löneutbetalningssystem i april har problemen varit utbredda, och för många anställda har lönen uteblivit helt.

Nu ifrågasätter folk hur anskaffningen av Sarastia-systemet har gått till.

Helsingfors stad kunde som aktieägare i det kommunala bolaget Sarastia kringgå den konkurrensutsättning som annars är obligatorisk när det handlar om offentlig upphandling.

På det här sättet kringgick staden lagen om offentlig upphandling – det är klart. Huruvida staden egentligen skulle ha fått göra upphandlingen på det här sättet är ändå en tolkningsfråga, anser sakkunniga inom offentlig rätt som Yles granskande program MOT har intervjuat.

Kringgick lagen om offentlig upphandling

Genom att sköta affären med Sarastia som upphandling med så kallade anknutna enheter kunde Helsingfors stad undvika den konkurrensutsättning som ingår i lagen om offentlig upphandling.

För att Sarastia skulle räknas som en anknuten enhet till Helsingfors stad krävdes det ändå att staden fick bestämmanderätt i bolaget. Helsingfors stad köpte därför aktier som motsvarade 0,04 procent av Sarastia, för en summa på drygt 5 500 euro.

Enbart som aktieägare har staden ändå inte direkt bestämmanderätt över Sarastias verksamhet, förklarar professor Kirsi-Maria Halonen, som har specialiserat sig på upphandlingsrätt vid Lapplands universitet.

För att ha bestämmanderätt borde aktieägaren delta i ledande organ. Ofta handlar det om en styrelseplats, eller en möjlighet att påverka styrelsens beslut

― Tomi Voutilainen, professor i offentlig rätt

– Enligt rättspraxisen krävs faktisk bestämmanderätt. Det kan man i och för sig uppnå genom att vara aktieägare, men utöver det krävs det strukturella ändringar som garanterar bestämmanderätten.

Halonen hänvisar till riktlinjer som Europeiska Unionens domstol har gjort upp. Bestämmanderätt skulle i det här fallet betyda att Helsingfors stad kan utse medlemmar till Sarastias organ, har vetorätt i strategiska beslut och utöver det kan delta i bolagets strategiska beslutsfattande.

Kommuner och konkurrensutsättning – de här reglerna gäller

Bristfällig bestämmanderätt i Sarastia

Helsingfors stad fick ingen plats i Sarastias styrelse. Däremot fick staden en plats i en delegation till Sarastia, som inte har någon direkt bestämmanderätt över bolagets ärenden. Halonen menar att Helsingfors därför uppfyller bara den sista delen i rättspraxisen.

Tomi Voutilainen, professor i offentlig rätt vid Östra Finlands universitet, resonerar i samma banor. Han ifrågasätter vilken bestämmanderätt delegationen har då den inte bestämmer om något.

– För att ha bestämmanderätt borde aktieägaren delta i ledande organ. Ofta handlar det om en styrelseplats, eller en möjlighet att påverka styrelsens beslut. Det här har man från stadens sida försökt ersätta med delegationen.

Inom marknadsrätten finns det fall som påminner om relationen mellan Helsingfors stad och Sarastia och stöder rättsvetarnas argument.

Ett exempel är när Pargas stad överlät sina mattjänster till Arkea och efter det började köpa tjänster av bolaget. I det här fallet ansåg marknadsrätten att kommunen inte hade bestämmanderätt i bolaget, eftersom kommunens representanter varken deltog i styrelseorganets verksamhet eller i valet av dess medlemmar.

Sami Sarvilinna är kanslichef på Helsingfors stad och han har personligen godkänt upphandlingen från Sarastia. Yle frågade honom om Helsingfors har tillräcklig bestämmanderätt i Sarastia.

– Eftersom det är jag som gjorde anskaffningen år 2020 kan jag inte svara på ett annat sätt än att jo, det har vi.

Staden valde Sarastia redan från början

De rättsvetare som Yle har intervjuat ser också andra problem i affären. De menar att förloppet skedde i en märklig ordning.

För ett par år sedan hade stadens löneutbetalningssystem nyss föråldrats, och systemet upprätthölls inte längre av leverantören CGI. Enligt Helsingfors stad försökte CGI förnya det föråldrade systemet utan framgång.

Det här är definitivt en omväg runt upphandlingslagen, men möjligtvis en tillåten sådan

― Matti Muukkonen, docent i offentlig rätt

Det blev bråttom att hitta ett ersättande system. Helsingfors beredde en förhandsutredning om den nya upphandlingen som blev klar sommaren 2020. Enligt den kunde Sarastia leverera just det system som staden ville ha.

Mikko Rusama, som är digitaliseringschef vid Helsingfors stad, berättar att diskussionerna med Sarastia inleddes redan i början av år 2020, alltså långt innan utredningen färdigställdes.

Avtalsförhandlingarna med Sarastia tog sedan fart i augusti, varpå parterna snabbt kom överens. Staden godkände Sarastias delägarkontrakt i oktober och det slutliga avtalet om upphandlingen stiftades i november.

"Först förhandlar man om upphandlingen, sedan köper man några aktier"

Vid tidpunkten då upphandlingen bereddes var Sarastia alltså ännu inte en anknuten enhet till Helsingfors stad, eftersom staden ännu inte ägde några aktier i bolaget.

– Upphandling med anknutna enheter är möjlig först när bolaget redan är en anknuten enhet. I det här fallet har man ändå först förhandlat om upphandlingen och sedan bestämt att affären ska göras som upphandling med anknutna enheter, varpå man införskaffat några aktier, säger professor Voutilainen.

– Det här är definitivt en omväg runt upphandlingslagen, men möjligtvis en tillåten sådan, funderar Matti Muukkonen, universitetslektor och docent i offentlig rätt, per e-post.

Om den enda avsikten staden hade var att undvika konkurrensutsättning kan man ändå se det som tvivelaktigt ur upphandlingslagens perspektiv, menar professor Kirsi-Maria Halonen.

– Handlingar vars avsikt är att kringgå det som upphandlingslagen säger är enligt rättspraxisen förbjudna. Det är ändå svårt att avgöra om det här är den enda orsaken till att affären sköttes så här, säger Halonen som har koll på regler för offentlig upphandling.

Helsingfors kanslichef Sarvilinna säger att tidtabellen för upphandlingen var snäv och att affären med Sarastia gjorde det möjligt att avancera snabbt.

– Visst kartlade vi samarbetsmöjligheterna och förhandlade med Sarastia redan tidigare, men delägarskapet och den faktiska upphandlingen gick enligt min uppfattning i rätt ordning.

"Vi gjorde en riskutvärdering men vi misslyckades"

Problemen med Sarastia är inte nya. Många andra kommuner har haft problem med samma system, däribland Esbo som tog systemet i bruk innan Helsingfors.

I Kyrkslätt hann problemen med Sarastias föregångare Taitoa bli så stora att staden bestämde sig för att sköta löneutbetalningen på egen hand, och i Mäntsälä slutade de använda systemet förra året.

Enligt kanslichef Sarvilinna var man på Helsingfors stad medvetna om problemen i andra kommuner. Det hindrade ändå inte staden från att göra beställningen.

– Under min karriär har jag inte en enda gång upplevt att det skulle ha varit felfritt att ta i bruk ett nytt system.

– Vi gjorde en riskutvärdering men vi misslyckades när det kommer till dess slagfärdighet. Det har förekommit fler fel än väntat och åtgärdandet av felen har dröjt längre än vi tänkt.

Problemen med systemet kostar skjortan för staden

Kostnadsberäkningen för Helsingfors stads löneutbetalningssystem är tre miljoner euro per år och från början reserverades över 600 000 euro för att ta i bruk systemet. Här har man ändå behövt tänka om.

Helsingfors stad har dessutom köpt konsulteringstjänster av Deloitte för över två miljoner euro, för att få hjälp med att reda ut härvan.

Sarvilinna kan inte uppskatta hur mycket problemen med systemet kommer att kosta staden, och han kan inte heller svara på om det nya systemet i slutändan kommer att kosta mindre än det gamla.

– Den frågan är inte särskilt relevant, tycker jag, eftersom det inte skulle ha varit möjligt att fortsätta med det gamla systemet.

Enligt borgmästare Juhana Vartiainen överväger staden inte för tillfället andra alternativ för utbetalningen av löner.

Polisen har tagit emot ett flertal brottsanmälningar angående stadens agerande. De har inlett en förundersökning om problemen som redan har pågått i flera månader.

Artikeln är en översättning och bearbetning av artikeln Oikeusoppineet näkevät juridisia ongelmia Helsingin palkanmaksun kaaokseen ajaneessa miljoonien Sarastia-hankinnassa – "Hankintalain kiertämistähän tämä on" som publicerades först av Yle Uutiset.