Bakom bygglovsproblematiken i Sibbo: meningsskiljaktigheter, byggtryck och svårtolkad lag

Det har talats om att det är svårt att få bygglov i Sibbo i många år. I den här artikeln ska vi försöka reda ut varför det är så och hur läget är nu. Fokus är på undantagsloven.

Tittar man på protokollen från byggnads- och miljöutskottets möten det gångna året ser man en klar trend: Politikerna och byggnadstillsynens tjänstemän är ofta av olika åsikt om att bevilja bygglov för husbyggen på landet. Politikerna säger ja, tjänstemännen nej.

– Det stämmer. Vi är praktiskt taget nästan alltid av olika åsikt. Frågan är ju främst om att byggnadstillsynen inte är så ivriga över byggande i glesbygden, säger utskottets ordförande, Esa Kantee (Sannf).

En stor del av ärendena som behandlas i byggnads- och miljöutskottet i Sibbo gäller planeringsbehov och undantagsbeslut, alltså loven som behövs för att få bygga på den icke planlagda landsbygden i kommunen.

Avgöranden om planeringsbehov och undantagsbeslut görs av tjänsteinnehavarna på byggnadstillsynen och av konsulter som anlitats för att förkorta köerna. Endast om beslutet, eller rättare sagt förslaget till beslut, är negativt så behandlas ärendet i byggnads- och miljöutskottet som då har sista ordet.

Därför är det förstås inte konstigt att beredningens, alltså tjänstemännens eller konsulternas, förslag som behandlas i utskottet alltid är att inte bevilja bygglov.

Det som sticker ut är hur ofta politikerna i utskottet väljer att antingen bordlägga ärendet gång på gång eller att helt enkelt gå emot beredningen och bevilja bygglov ändå. Ofta har den föredragande tjänsteinnehavaren, byggnadstillsynschef Ulla-Maija Upola, då anmält avvikande mening.

– I kommunens strategi sägs det att man ska sträva efter att främja byarnas utveckling, alltså byggande i glesbygden. Utskottet strävar efter att följa den strategin, säger Kantee.

Han är själv företagare inom byggbranschen sedan 25 år tillbaka. Enligt Kantee har kommunens byggnadstillsyn i alla tider, alltså i praktiken i tiotals år, varit emot att man skulle få bygga i glesbygden.

– I praktiken vill byggnadstillsynen att områdena planläggs och att man sedan beviljar bygglov för planlagda områden. Glesbygdsboende försöker de undvika, säger Kantee.

– I Sibbo har det alltid varit ett problem att det är så oresonligt svårt att få igenom planeringsbehov och undantagsbeslut. När det här nya utskottet kom så diskuterade vi sinsemellan och kom fram till att vår viktigaste uppgift är att ändra på systemet så att det blir lättare, fortsätter Kantee.

Politisk vilja

Byggnads- och miljöutskottet består av sju politiker och omröstningarna om att bevilja bygglov tvärtemot byggnadstillsynens förslag slutar ofta i resultatet 6-1 eller 5-2.

– Av sju personer är den överlägset största delen av den åsikten att vi vill utveckla glesbygdsbyggandet, säger Kantee.

Han vill poängtera att den politiska viljan i kommunen är att invånarna ska få bygga på egen mark.

– Tjänsteinnehavarnas vilja är motsatt. Lösningen är att tjänsteinnehavarna måste börja agera enligt kommunens strategi. Därför har strategin gjorts, säger Kantee.

I kommunens strategi sägs det att man ska sträva efter att främja byarnas utveckling, alltså byggande i glesbygden. Utskottet strävar efter att följa den strategin

― Esa Kantee (Sannf), ordförande i byggnads- och miljöutskottet

Han anser att politikerna och tjänstemännen är av olika åsikt kring hur kommunen borde utvecklas.

– Tjänsteinnehavarna borde agera enligt politikernas anvisningar. Det är lite galet att de inte går med på att göra det, säger Kantee.

Han tycker ändå samarbetet med tjänsteinnehavarna blivit bättre sedan början av fullmäktigeperioden, särskilt efter att en anställd bytt arbetsplats.

Bordläggningar ska spara byggarnas pengar

Byggnads- och miljöutskottet kan välja att bevilja bygglov, inte bevilja bygglov eller bordlägga ärendet, alltså skjuta upp behandlingen till ett senare tillfälle.

– De ärenden vi bordlagt är sådana där utskottet inte på rak arm kunnat bevilja bygglovet. Det gäller till exempel projekt i Paipis där planläggningen ännu är ofullbordad. När ett planläggningsprojekt är i gång kan vi i praktiken inte godkänna avgöranden om planeringsbehov eller undantagsbeslut för det kan försvåra planläggningen, säger Kantee.

Delgeneralplanen för Norra Paipis har varit under arbete sedan 2016.

– Den har väl återremitterats för beredning fem gånger nu, den kommer aldrig att bli klar. Det hindrar byggandet i hela Paipis vilket jag tycker är helt oskäligt gentemot markägarna, säger Kantee.

Han nämner invånarträffen i Paipis för en tid sedan och berättar vad han sagt då:

– Jag tycker hela planläggningsprojektet borde begravas, och så skulle vi bygga Paipis som glesbygdsområde med planeringsbehov och undantagsbeslut, det skulle vara mycket förnuftigare, säger Kantee.

Vissa planeringsbehovsärenden, till exempel gällande småhusbyggen i Paipis, har gång på gång bordlagts då de kommit upp i utskottet.

– Alternativen var att ge avslag eller bordlägga. Med bordläggningarna har vi försökt få lite tilläggstid för beslutsfattandet, säger Kantee.

Kantee berättar att den senaste versionen av Paipisplanen borde bli klar så småningom. Orsaken till att man skjuter upp beslutsfattandet gång på gång är för att politikerna vill spara kommuninvånarnas pengar.

– Om vi skulle ha gett avslag så skulle den som ansökt om planeringsbehov ha varit tvungen att betala tillståndsavgift för det negativa beslutet. Eftersom det är möjligt att vi i ett senare skede kan godkänna planeringsbehovet och ge bygglov så tycker jag inte det är vettigt, det skulle vara orimligt dyrt för invånarna. Vi tänker på kommuninvånarnas bästa, säger Kantee.

Är ni alltså tvungna att bordlägga i all evighet tills planläggningen blir klar, eller kan ni bevilja bygglov också utan det, till exempel i Paipis?

– Jag skulle vara redo att bevilja bygglov, men det beror lite på. Djungeln av lagparagrafer gällande planeringsbehovsärenden och glesbygdsbyggande är sådan att man i princip alltid kan tolka lagen som man vill, positivt eller negativt, säger Kantee.

Två av planeringsbehovsärendena utskottet behandlade på sitt senaste möte den 13 december gäller just småhusbyggen i Paipis. Innan det mötet hade ärendena bordlagts tre gånger var, men nu blev det ändring.

Det ena ärendet förkastades även om NTM-centralen inte motsatte sig byggandet, de hade betts om utlåtande eftersom byggplatsen ligger nära landsvägen. Det fanns ändå för lite byggrätt på tomten. Det andra ärendet godkändes enligt Martin Anderssons (SFP) förslag eftersom majoriteten av utskottet ansåg att det inte stör planläggningen på området.

– Byggnadstillsynens utgångspunkt är, enligt min mening, att ta negativa beslut. De letar alltså reda på paragraferna som förbjuder byggande. Vi som utskott har letat reda på paragraferna som godkänner byggande. Det här är det största problemet mellan byggnads- och miljöutskottet och byggnadstillsynen, säger Kantee.

Han berättar om ett lagseminarium som utskottets politiker deltog i innan utskottet påbörjade sitt arbete.

– Vi hade två toppadvokater inom markanvändning, en professor och en emeritusprofessor, som båda sade att kommunen själv får besluta om hur kommunen ska byggas. Vi har agerat enligt vad de berättat för oss, säger Kantee.

Grönt byggande och konsulthjälp

Yle Östnyland skrev i februari att byggnads- och miljöutskottet i Sibbo beskyller Nylands distrikt vid Finlands naturskyddsförbund för att förfölja och försöka hämma beslut som fattas i Sibbo.

I den artikeln säger byggnads- och miljöutskottets vice ordförande Martin Andersson (SFP) liksom Kantee att han tycker tjänstemännen i Sibbo tolkar lagen för restriktivt, vilket leder till längre behandlingstider för nya lov.

Målet är att behandla ansökningarna inom fyra månader. I artikeln säger Andersson att tjänstemännen fått kritik från NTM-centralen för att de varit för tillmötesgående då de beviljat lov i byarna och glesbygden. Kantee är inne på samma linje.

– Bakom det här finns det att NTM-centralen inte vill att man bygger i glesbygden. Just nu härskar en grön ideologi om att alla borde bo i höghus för att det påstås vara mer ekologiskt, säger Kantee.

Kantee påpekar att NTM-centralen mist en del av sin makt kring bygglov i samband med att markanvändnings- och bygglagen reviderades 2019.

– NTM-centralen får ge direktiv, men det är bara direktiv. De får inte längre överklaga. Klagandet har de delegerat någon annanstans, men det hör inte hit, säger Kantee.

Personalbrist

Byggnadstillsynen har för lite personal.

– Väldigt bråttom har de ju, därför anställde vi konsulter för att behandla planeringsbehov och undantagsbeslut, säger Kantee.

Det var i februari 2022 som byggnads- och miljöutskottet beslöt ta hjälp av konsulter för att förkorta ansökningarnas behandlingstid från nio månader till högst fyra månader. Det är den övre gränsen som tidigare fastställts av kommunfullmäktige.

– Orsaken till att det blev kö är att byggnadstillsynen i början av fullmäktigeperioden på helt eget bevåg försökte göra om riktlinjerna för hur man ska behandla bygglov i glesbygden. De lät bli att behandla ansökningarna medan de väntade på att få igenom de nya riktlinjerna, säger Kantee.

Utskottet godkände inte förslaget.

– Om riktlinjerna skulle ha gått igenom så skulle man i princip inte alls kunna bygga i glesbygden längre, säger Kantee.

Kommunen har fått hjälp av konsulter från två olika företag. Sedan våren 2022 har konsulterna betat av ungefär 50 avgöranden. I slutet av december fanns omkring 40 ansökningar kvar i kön.

Jag hoppas att man också skulle förstå det att tjänsteinnehavarna vill göra och gör så positiva beslut som lagen ger möjlighet till

― Byggnadstillsynschef Ulla-Maija Upola

Enligt Kantee ser man en klar skillnad mellan konsulternas och tjänstemännens avgöranden. Konsulterna avgör oftare till byggarens fördel.

– Det har helt tydligt kommit fler positiva beslut direkt från konsulterna. Vi har behandlat deras negativa beslut i utskottet och godkänt största delen av dem, säger Kantee.

Kommunen ska anställa en ny lovberedare med fokus på just den här typens avgöranden och Kantee hoppas Sibbo kan sluta använda konsulterna bara den nya personen inleder sitt jobb. I slutet av december hade man fått in två arbetsansökningar.

I samma veva ska behandlingen av planeringsbehov och undantagsbeslut flyttas från byggnadstillsynen till en ny enhet under tekniska avdelningen.

Den nya lovberedaren kommer i fortsättningen att vara föredragande istället för byggnadstillsynschef Upola. Den föredragande är personen som presenterar ärenden för utskottet och som föreslår hur man borde besluta.

Långsamt men planerat byggande hellre än kaos

Det är tydligt att kommunens politiker och tjänstemän emellanåt har svårt att dra jämnt. Ur tjänsteinnehavarens synvinkel är det inte alldeles lätt att ändra förfaringssätt.

Byggnadstillsynschef Ulla-Maija Upola förklarar att nästan hela den delen av Sibbo som ligger utanför detaljplanerade områden är planeringsbehovsområde enligt paragraf 16.1 i markanvändnings- och bygglagen, till följd av det höga byggtrycket från huvudstadsregionen.

Området har alltså, som det sägs i lagen, ”ett sådant läge att där kan förväntas en samhällsutveckling som kräver planering.”

”Utgångspunkten är att allt sådant byggande på planeringsbehovsområde som förutsätter bygglov först behöver ett planeringsbehov och/eller ett undantagsbeslut innan man kan få bygglov”, skriver Upola per e-post.

Förutsättningarna för att bevilja lovet kommer från lagen, och enligt Upola är jämlik behandling av markägarna av högsta vikt för byggnadstillsynen.

”Tjänsteinnehavarna i Sibbo har lång erfarenhet av att tolka lagen, innehållet i generalplanerna och deras styreffekter. Vi är också skyldiga att följa bland annat förvaltningsdomstolens riktlinjer om avgöranden gällande de här lovtyperna”, skriver Upola och tillägger;

”Jag hoppas att man också skulle förstå det att tjänsteinnehavarna vill göra och gör så positiva beslut som lagen ger möjlighet till”.

Enligt Upola är planerat byggande både till kommunens och till kommuninvånarnas fördel. På områden med byggtryck borde man alltid bygga enligt planläggningen som styr byggandet – antingen på basis av detaljrika eller mer allmänna planer beroende på varje enskilt områdes läge och styrbehov.

”Med planläggningen är det möjligt att skapa en förnuftig samhällsstruktur, för planlösningarna baserar sig på utredningar och konsekvensbedömningar. Genom planläggning kan man också säkerställa likvärdig behandling av markägarna”, skriver Upola.

Hon tillägger att beslutens laglighet i sista hand avgörs i förvaltningsdomstolen.

NTM-centralens roll är styrande i förhållande till kommunerna. Även om NTM-centralen inte längre kan överklaga beslut om planeringsbehov och undantagsbeslut så måste tjänsteinnehavarna fortfarande beakta NTM-centralens styrbrev i sina beslut.

”De beslut som NTM-centralen skickar ut påminnelsebrev om är i praktiken sådana de tidigare skulle ha besvärat sig över – alltså sådana beslut som enligt NTM-centralen är emot lagen. Tjänsteinnehavaren måste i sin lovbehandling beakta sådan här styrning”, skriver Upola.

De flesta ansökta undantagsloven har beviljats

Byggnadstillsynen måste alltså följa lagen, förordningar, planläggning, påbud och kommunens byggnadsordning, och enligt Upola tar man alltid positiva beslut då det är möjligt.

”Det går inte att följa kommunens strategi till de delarna där den går i kors med dokument högre uppifrån som styr tjänsteinnehavarens beslut”, skriver Upola.

Enligt byggnadstillsynens statistik har man under åren 2018–2021 årligen beviljat mellan 82 och 97 procent av alla planeringsbehov och undantagsbeslut, alltså den allra största delen.

”Dessutom behövs det resurser för att ta lovbeslut. Mängden resurser inverkar på behandlingstiden”, skriver Upola.

Allt fler vill bygga i kommunen men byggnadstillsynens resurser har varit för små.

”Efter våren 2022 har det inte inom byggnadstillsynen funnits en enda person som skulle ha förberett planeringsbehov och undantagsbeslut. Ansökningarna bildade kö både på grund av en större mängd ansökningar och för att beslutsavgörandet blivit svårare i och med kommunens kraftiga tillväxt och tätnande struktur”.

Konsulterna som togs till hjälp för att förkorta kön har behandlat omkring 50 ansökningar sedan våren och har i slutet av december omkring 40 stycken kvar.

Vad säger lagen? Det beror på frågan

Som vi märkt är det här med undantagslov en ganska komplicerad fråga.

Många vill flytta till Sibbo, så pressen på både planläggningsavdelningen och byggnadstillsynen är stor. Byggnadstillsynen vill planlägga först och bygga sedan för att inte göra jobbet ännu svårare för planläggarna.

Politikerna försöker å sin sida göra byggandet smidigare för markägarna. Så länge planläggningen går långsamt ligger fokus på att göra det enklare att få undantagslov. Saken blir inte precis lättare av att markanvändnings- och bygglagen går att tolka på olika sätt.

Martti Häkkänen är professor i rättsvetenskap vid Åbo universitet och expert på markanvändning och -politik ur ett rättsligt perspektiv. Häkkänen är sedan tidigare till en del insatt i problematiken i Sibbo. Han medverkade som expert på det seminarium utskottets ordförande Esa Kantee nämnde tidigare i artikeln.

Häkkänen bekräftar att markanvändnings- och bygglagen är svårtolkad eftersom den är skriven så pass diffust. Enskilda fall är olika men förenklat kan problematiken förklaras så här:

För att få bygga på ett icke detaljplanerat område måste man ansöka om planeringsbehov och/eller undantagsbeslut. För att få undantagsbeslut behövs alltid vad som i lagen kallas särskilda skäl. Markanvändnings- och bygglagen specificerar ändå inte vad de här särskilda skälen ska vara.

Enligt lagen får man inte godkänna ett planeringsbehov eller bevilja ett undantagsbeslut om det orsakar skada för planläggningen. Lagen definierar inte vad som skadar eller försvårar planläggningen utan det är upp till politikerna och tjänstemännen att bestämma.

Om det på ett icke-detaljplanerat område redan finns eller byggs hus så kan detaljplanetröskeln komma emot. Med det menas att när det finns en viss mängd bebyggelse i området så borde det göras upp en detaljplan som styr byggandet istället för att det byggs med undantagslov.

Här kan politikerna och tjänstemännen ha olika tolkningar av när tröskeln är nådd, och om den framtida eller pågående detaljplaneringen försvåras eller inte av att godkänna planeringsbehov och bevilja undantagsbeslut.

Enligt Häkkänen är det i princip billigare för kommunen att låta folk bygga med undantagslov än att detaljplanera området, vilket skulle medföra skyldigheten att bygga kommunalteknik.

”För kommunen är det inte nödvändigtvis annars heller ändamålsenligt att ge sig in i en tung och tidskrävande detaljplanläggningsprocess när det gäller att styra byggandet i byarna”, skriver Häkkänen per e-post.

Kommunen som organisation består av både tjänstemän och folkvalda politiker. Politikerna har den yttersta makten i och med det politiska beslutsfattandet. Markanvändnings- och byggnadslagen ger kommunen, i praktiken politikerna, rätt att använda eget övervägande i beslut som rör planeringsbehov och undantagsbeslut.

Politikerna i byggnads- och miljöutskottet kan alltså besluta att gå emot den föredragandes förslag och till exempel godkänna att personen som ansökt om lov ska få bygga sitt hus på icke detaljplanerat område, om politikerna anser att det inte går emot de ovan nämnda, tolkningsbara punkterna.

Tvister avgörs sällan av domstolen

I slutändan är det förvaltningsdomstolen som avgör om utskottets beslut går emot lagen eller inte, men det är sällan det går så långt även om möjligheten alltid finns.

Om ett planeringsbehov och/eller undantagsbeslut godkänns så har de närmaste grannarna ännu möjlighet att besvära sig mot beslutet. Om ingen hör av sig så vinner beslutet laga kraft och man kan bygga som planerat.

Det kan också gå så att grannen skickar in ett besvär till förvaltningsdomstolen. Då är det möjligt att domstolen upphäver byggnads- och miljöutskottets beslut, om den anser att det går emot Markanvändnings- och byggnadslagen.

Enligt Häkkänen har praxisen utvecklats åt att domstolarna upphäver beviljade planeringsbehov och undantagsbeslut på grund av att de stör planläggningen, även om kommunen som beviljat loven och sköter planläggningen kan vara av annan åsikt.

Stamfastighetsprincipen

Vi har redan etablerat att politikerna och tjänstemännen kan ha olika tolkningar på flera punkter, och tjänstemännen har inte lika mycket frihet att ta beslut enligt eget omdöme som politikerna.

Man kan också tänka sig att tjänstemännen gärna tolkar lagen strikt för att inte riskera att bryta mot den. Tjänstemännen måste också beakta NTM-centralens påminnelsebrev, som centralen skickar om de anser att beslut som tagits om planeringsbehov och undantagsbeslut bryter mot lagen.

Stamfastighetsprincipen, även kallad stomlägesprincipen, spelar också in. Den nämns överhuvudtaget inte i Markanvändnings- och byggnadslagen, men den används i många kommuner.

Tanken med stamfastighetsprincipen är att säkerställa jordägarnas likabehandling, men i praktiken kan den förhindra byggande även om det på tomten i fråga skulle finnas massor med utrymme.

Som stamfastigheter räknas i Sibbo sådana fastigheter som existerat den första juli 1959 då den redan upphävda bygglagen trädde i kraft.

I korthet kan man förklara stamfastighetsprincipen så att byggrätten på den ursprungliga fastigheten spökar för tomterna den styckats upp i. Hur principen ska användas föreskrivs i generalplanerna eller delgeneralplanerna.

Häkkänen förklarar genom ett fiktivt exempel:

Föreställ dig att du har en tomt på 8 000 kvadratmeter som du vill bygga hus på. Tomten har tidigare varit del av en stamfastighet på 20 000 kvadratmeter med fyra byggrätter. Stamfastigheten har styckats upp i flera mindre tomter och de nya ägarna har använt alla fyra byggrätter. Även om du har en stor tomt på 8 000 kvadrat kan du alltså inte bygga hus där utan undantagsbeslut, eftersom all byggrätt, som bestämts på basis av stamfastigheten, redan använts upp av dina grannar.

Markanvändnings- och byggnadslagen ska förnyas.

”Som jag ser det skulle den reviderade lagen öka på kommunens befogenheter att tillåta byggande med planeringsbehov och undantagsbeslut så som politikerna i Sibbo nu har strävat efter att göra”, skriver Häkkänen.

Grundlagsutskottet gav i november sitt utlåtande om propositionen till ny markanvändnings- och bygglag. Utskottet tog upp sådana problem med den nuvarande lagen som man stött på också i Sibbo.

”Grundlagsutskottet ansåg bland annat att den nuvarande stamfastighetsprincipen inte fyller de grundlagsenliga kraven. I Sibbo, liksom i andra kommuner, betyder det i fortsättningen att man inte kan ge stamfastighetsprincipen lika stor vikt i behandlingen av bygglovsansökningar”, säger Häkkänen.

För den här artikeln har även Kommunförbundets jurist Kai Ketelimäki intervjuats.

10.01.23 kl. 10.30: I stycket under mellanrubriken ”Bordläggningar ska spara byggarnas pengar” har texten om planeringsbehovsärendena i Paipis ändrats. Det stod tidigare felaktigt att de två nämnda ärendena bordlagts för fjärde gången. Det ena godkändes och det andra förkastades.