Natoutredning: Finland och Sverige borde fatta samma beslut

Finland och Sverige borde ha samma linje i förhållande till Nato. I annat fall kan det bli problem. Om Finland ansöker om Natomedlemskap kommer spänningen att öka på grund av Rysslands reaktioner. Det säger den expertgrupp som utrett frågan för Utrikesministeriet.

Det har gått snart tio år sedan Finlands regering senast utredde relationerna till militäralliansen Nato. Under den tiden har det hänt stora strategiska förändringar globalt och på europeisk nivå.

Utredningen Konsekvenserna av ett eventuellt finskt Natomedlemskap är skriven av kända diplomater och forskare: Mats Bergquist är Sveriges före detta ambassadör i Helsingfors, François Heisbourg, säkerhetspolitisk forskare och tidigare fransk diplomat, René Nyberg, före detta Moskvaambassadör och Teija Tiilikainen, direktör för utrikespolitiska institutet.

Utredarna är noggranna med att påpeka att deras uppdrag inte var att ta ställning för eller emot ett Natomedlemskap. De skulle inte heller leverera någon balansbok eller lista på för- och nackdelar med ett medlemskap. Deras uppgift var att bedöma möjliga konsekvenser av ett medlemskap.

Tyngdpunkten i utredningen ligger på konsekvenserna för Finland vid en eventuell ansökan med eller utan Sverige. Samtidigt utreds också konsekvenserna för Nato och för nära liggande länder. Rysslands eventuella reaktioner är en annan av utredningens tyngdpunkter.

Rysslands reaktioner

I tidigare Natoutredningar, som har gjorts av tjänstemän och presenterats till riksdagen av regeringen har Rysslands eventuella reaktioner tonats ner. Den här utredningen är gjord av utomstående experter och är därför frispråkigare.

För Ryssland skulle ett finländskt Natomedlemskap vara en svår fråga. Enligt den senaste uppdateringen av Rysslands nationella säkerhetsstrategi från december 2015 är en utvidgning av Nato och en förflyttning av organisationens militära infrastruktur närmare den ryska gränsen ett hot mot Ryssland.

Om Finland väljer att ansöka om Natomedlemskap blir det ett betydande politiskt nederlag för Moskva.

― Natoutredningen

För Nato skulle ett finländskt medlemskap innebära en fördubbling av direktgränsen till Ryssland.
En ansökan från Finland skulle sätta fokus på två regioner i Ryssland. Dels S:t Petersburg-regionen, dels Murmansk- och Archangelskregionen. Den ryska flottan har kärnvapenbärande ubåtar vid Kolahalvön, bara 200 km från den finska gränsen. Samtidigt har Barents hav och Arktiska oceanen blivit ett allt viktigare ekonomiskt område.

Ett finländskt medlemskap skulle med säkerhet utlösa en rysk reaktion. De finsk-ryska relationerna skulle ta skada och den politiska reaktionen skulle bli skarp och sannolikt också “personlig”, liksom när ett ryskt stridsflygplan sköts ner av det turkiska luftförsvaret i anknytning till konflikten i Syrien, skriver utredarna.

Utredarna skriver att reaktionen från Ryssland till en början skulle vara häftig. Först motsätter man sig en utvidgning, ibland högröstat och åtföljt av politiska och ekonomiska påtryckningar, sedan följer tyst acceptans och slutligen en återgång till läget innan.

Natos artikel 5 i fokus

Sedan den förra Natoutredningen från 2007 har omgivningen ändrats en hel del och det samma gäller också Nato. Rysslands krig mot Georgien 2008 och annekteringen av Krim har betytt att Nato allt mera har börjat betona vikten av den berömda artikel 5.

ett väpnat angrepp mot en … i Europa eller Nordamerika … betraktas som ett angrepp mot … alla

― Natos artikel 5

Vid toppmötet i Wales 2014 antog Atlantpakten en ny beredskapsplan för att förstärka det kollektiva försvaret. Det här har lett till tolkningar att Nato gör allt större skillnad mellan medlemmar och icke-medlemmar. Som Natopartner har ett land inte tillgång till verksamhet eller planering som är knuten till artikel 5.

EU-klausulen om ömsesidigt försvar av medlemsländer anses inte vara på långt när så stark som Natos ”en för alla, alla för en” princip. Trots att Finland är hög grad integrerat med Nato via ett flertal olika samarbetsprogram, som Partnerskap för fred, gäller artikel 5 inte Finland.

Om Finland och Sverige fattar olika beslut

Utredarna utgår i sin analys av konsekvenserna från scenariot att både Finland och Sverige båda ansöker om medlemskap. Samtidigt analyseras också alternativen att Finland blir medlem medan Sverige stannar utanför och också alternativet att Finland blir utanför medan Sverige blir medlem.

Det kan leda till svårigheter ifall Finland och Sverige gör olika val, skriver utredarna. Men genom att samarbeta kan länderna nå större inflytande – innanför eller utanför Nato.

Om Sverige ansluter sig ensamt till Nato blir Finland mera utsatt och sårbart än i dag. I en krissituation med Ryssland kan pressen på Finland bli hårdare än om Sverige stod vid Finlands sida – i eller utanför Nato.

Om Finland däremot går med i Nato, medan Sverige står utanför uppstår en strategiskt vansklig situation där Finland blir en utpost nästan utan landförbindelse med resten av Nato, heter det i utredningen.

Riksdagsbeslut eller folkomröstning?

Om Finland skulle lämna in en ansökan om medlemskap i Atlantpakten inom kort skulle det ske i en tid av spänt internationellt läge. Utredarna tar inte ställning om det borde ordnas en folkomröstning om ett eventuellt Natomedlemskap.

Enligt svensk politisk tradition skulle en folkomröstning i Sverige vara helt säker. Om Finland och Sverige beslutar att ansöka samtidigt bestäms tidtabellen av de eventuella folkomröstningarna. Enligt utredarna finns risken att Finland under denna period skulle bli utsatt för hårda påtryckningar från Rysslands sida.

Samtidiga folkomröstningar i Finland och Sverige kunde också leda till slutresultatet att det blir ja i det ena landet och nej i det andra. Detta skulle vara en knepig situation, menar utredarna.

Hur Nato påverkas

Vid ett ansökningsförfarande kommer Nato att titta på vad Finland (och Sverige) kan ge militäralliansen och hur lätt det blir att integrera ett nytt land.

När det gäller kommandostrukturen borde det enligt utredningen inte vara något problem att föra in Finland i Nato. Samma gäller också för infrastrukturen. Från Natos sida skulle ett finländskt medlemskap förbättra luftlägesinformationen eftersom Finland skulle integreras helt i Natos luftövervakning. Nato kunde den vägen (och via Sverige) få en bättre bild av luftläget nära Ryssland.

Nato skulle enligt utredningen också ha nytta av Finlands territorialförsvar, som anses överlägset i förhållande till de baltiska ländernas försvar. Men ett medlemskap skulle också sätta press på Finland att utöka territorialförsvarets kapacitet för att kunna delta i gränsöverskridande operationer i till exempel de baltiska länderna.

Enligt utredarna finns det inget som talar för att Nato skulle be Finland placera kärnvapen på sitt territorium. Tvärtom ser man inom Nato det som en risk att ha sådan kapacitet i en så framskjuten position. Som medlem borde Finland besluta om man går med i Natos nukleära planeringsgrupp. I dag står bara Frankrike utanför.

Medlemskap ger insyn

Ett medlemskap i Nato skulle ändra på en hel inom det finländska försvaret i och med att Finland då skulle bli en del av Natos kommandostruktur. Finländska militärer skulle inta sin plats i Natos kommandostruktur.

Finland har redan nu ett mycket nära samarbete med Nato. Finland är en av de få icke-medlemmar som är med i Link16, en taktisk datalänk mellan stridskrafter, som F-18 planen. Som Natomedlem kunde Finland dra nytta av de övriga länderna både genom att placera ut materiel på förhand och genom en mer eller mindre permanent närvaro av allierade styrkor, skriver utredarna.

Förutom det territoriella försvaret uppskattar man inom Nato också Finlands kunskaper om Rysslands strategi från Vita havet söderut. Också it- och cyberförsvarskunnandet uppskattas, liksom att Finland har specialkunnande inom hybridkrigföringen.

Ökade försvarsanslag med medlemskap

Ekonomiskt kommer ett eventuellt medlemskap att kosta mera för Finland. Natos mål är att försvarsutgifterna borde vara två procent av BNP. Bara fem av de 28 medlemmar kom under 2015 upp till målet.

Finlands försvarsbudget är idag ungefär 1,3 procent av BNP. Men ett Natomedlemskap sätter press på Finland att satsa mera på det territoriella försvaret och tillsammans med den personal som införlivas i Natokommandot kommer kostnaderna att stiga.

Kostnaderna ökar oberoende av om Finland går med eller blir utanför, ifall satsningen på ett värnpliktsbaserat territorialförsvar ska upprätthållas samtidigt som man skaffar nya stridsplan och marin utrustning, skriver utredarna.

Till slut ett direkt citat från utredningen:

Medlemskap i Nato skulle uppenbarligen stärka Finlands direkta säkerhet eftersom landet då omfattas av säkerhetsgarantierna enligt artikel 5 samtidigt som medlemskapet starkare avskräcker från möjliga anfall mot landet. Medlemskap skulle sannolikt också leda till en allvarlig kris med Ryssland för obestämd tid. Spänningen skulle stiga, men någon öppen konflikt skulle inte nödvändigtvis följa, eftersom Ryssland vore medvetet om att alla övergrepp skulle leda till att hela alliansen reagerar.

Du kan läsa hela rapporten på svenska här.